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      1. 清理不合理罰款
        在法治軌道上推進監管方式改革創新

        來源:司法部官網 發布時間:2022-08-12 19:33

          中國政法大學法治政府研究院院長、教授 趙鵬

          日前,國務院發布了《關于取消和調整一批罰款事項的決定》(以下簡稱《決定》),對涉及違反法定權限和程序設定的,不適應經濟社會發展需要、有違“放管服”改革精神、不利于優化營商環境,或者有失公允、過罰不當的,以及可采取其他方式進行規范或管理的不合理罰款事項予以取消和調整。這對于深化行政執法體制改革,降低市場運行成本,優化營商環境具有重要意義。

          罰款的目的在于督促行政相對人遵守法律法規規章設定的義務,推動行政任務的履行和監管目標的實現,進而維護社會秩序和公共利益。然而,實踐中還存在下位法超越上位法范圍設定罰款,罰款與違法行為性質和社會危害程度不成比例,監管要求與經濟社會現實不匹配等問題。

          清理不合理的罰款事項,其根本目的在于以此為手段,在法治軌道上推進監管方式改革創新,確保行政機關有效規制經濟社會運行中出現的問題,避免不合法、不必要的措施帶來的社會成本,推進以人民為中心的法治建設進程。就此而言,此次清理中的一些工作思路、做法,有效回應了實踐中的相關問題,值得總結和推廣。

          其一,及時清理不一致、不適應的規定,提升法律規范體系的統一性、協調性。法律規范體系的統一、協調,是國家治理達到一定境界的標尺,也是政府依法行政的基礎。《決定》取消了一批違反法定權限和程序設定的罰款事項,明確要求與上位法保持一致、按照相關法律法規的要求進行監管,這對于推進法制統一具有重要意義。伴隨社會分工的精細化,法律和監管也會呈現功能分化的趨勢,與此同時,不同的法律法規規章也就容易交叉重疊,這種情況雖然無法完全避免,但過度的重復、沖突會給基層執法和企業群眾帶來困擾。《決定》在標準化、產品質量這些重疊交叉較多的領域進行清理,并明確了如何制定替代監管措施,就是對這一現象的回應,其推行將有利于減少法律規定的沖突,推進法律規范體系的協調。

          此外,法律規范體系還需要動態適應經濟社會發展的現實,反映全面深化改革的要求。政府職能的轉變,不僅意味著在市場準入等前端推行管理理念、管理方式的變化,也需要后端相關行政處罰規則的調適。例如,有關行政許可改為備案后,以前的無證從事相關經營活動與現在未備案從事相關經營活動,就應當有不同的法律定性:前者屬于經營行為本身不具有合法基礎,應當給予相對嚴格的處罰;后者則不宜直接認定為經營行為本身違法,應當定位為未履行附帶性的情況報告義務,因而可以不予處罰或者給予相對較輕的處罰。再如,在政府職能轉變的背景下,認證制度需要適度淡化管制色彩,推進市場化改革并動員社會自我規制,有關罰款數額設計等就需要相應調整。《決定》對這些問題均有部署,體現了堅持改革和法治相統一相協調,推動法律規范體系整體動態演進的思路。

          其二,取消對細微程序性違法的罰款,推動監管體系聚焦實質性風險。對企業生產經營活動的監管要求,既有結果導向的,即要求最終產品、服務滿足一些實質性的標準;也有程序導向的,即對生產經營過程、企業內部管理流程等提出要求。從人民群眾的期待而言,核心是最終的產品、服務能夠滿足安全、品質等方面的實質需求。但是,在一些情況下,僅僅對終端產品、服務進行監管是不充分的,法律規范也會從程序性規制的角度出發,對生產經營者提出諸如報告、建立檔案、記錄等方面的程序性要求。

          然而,違反這些程序性要求的性質和社會危害程度,在不同的情境下差異較大。對一些涉及公共安全或者屬于關鍵控制節點上的程序違法,需要通過罰款來維護監管秩序,防范危險發生。而一些細微的程序違法,就不宜通過罰款來威懾,因為通過行政機關督促整改等方式,就可以達到監管目標。《決定》取消此類罰款并提出新的監管思路,契合了生產經營活動的內在邏輯,有利于降低企業的合規成本。

          這一改革思路更重要的意義還在于,它實質上是要求監管部門避免不分情景、事無巨細地對所有違法行為都予以處罰,甚至以罰代管,而是強調用更加多元、系統的方式來推動企業合規經營,并將有限的執法資源聚焦于真正有社會危害的行為。這種基于風險、更具回應性的監管架構,有助于創造出良好的社會秩序。

          其三,積極回應技術變化,建設智能高效的監管體系。特定的技術水平總是設計監管制度的重要考慮因素,而一旦新技術解決了監管規則原本意圖解決的問題,轉變監管方式就應當被提上日程。《決定》取消了一批對未按照要求攜帶相關證件、文書行為的罰款,就是這一思路的體現。應當說,這些罰款曾經是必要且有效的,因為它有助于保障監管部門快速、高效地核實相關情況。但是,伴隨新技術在監管執法中的普及,這些要求的意義已經不再明顯,相應罰款的合理性也就存在疑問。因此,《決定》取消此類罰款,并強調通過信息化等手段進行查驗和監管,體現了與時俱進的監管思路。

          “十四五”規劃提出,堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位,這要求行政執法也應當積極利用技術創新成果。因此,用包括取消相關不合理罰款在內的規則調整,來回應甚至“倒逼”技術的應用,是實現政府治理體系“智能高效”的內在要求,也是建設數字法治政府的應有之義。

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